竹某诉潍坊市公安局某交警大队不履行交通事故责任认定案

　　公安机关交通管理部门不出具交通事故认定书的行为是可诉的行政行为

　　——竹某诉潍坊市公安局某交警大队不履行交通事故责任认定案

　　【裁判要旨】

　　公安机关交通管理部门不出具交通事故认定书的行为属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。

　　【索引词】

　　公安机关交通管理部门  不出具交通事故认定书  可诉性受案范围

　　案情

　　原告：竹某。

　　被告：潍坊市公安局某交警大队。

　　山东省潍坊市奎文区人民法院一审认定，2012年2月28日，原告竹某乘坐他人驾驶的小型汽车与广某驾驶的小型汽车在潍坊市奎文区福寿街发生交通事故，事故发生后，广某弃车逃逸。后广某归案，原告与广某就民事赔偿问题达成一致，并于2012年3月31日在被告潍坊市公安局某交警大队调解下，在双方自愿的基础上，签订了《协议书》和《道理交通事故自行协商处理损害赔偿协议书》，协议：由广某一次性支付原告修车费、医疗费、误工费等全部损失共计35000元（当天支付现金5000元，剩余30000元双方自行交接）；约定赔偿款支付后，交通事故全部结案，原告保证不再以任何方式、任何理由向被告和广某提出任何要求和主张。后广某未按约定履行另外30000元赔偿款，原告遂向潍坊市奎文区人民法院就民事赔偿问题提起民事诉讼。应原告要求，自2012年5月6日至2013年4月1日，被告潍坊市公安局某交警大队先后七次就该交通事故给原告出具相关证明和办案说明，但一直未出具交通事故认定书。

　　原告竹某诉称，2012年2月28日下午，原告乘坐他人驾驶的小型汽车与广某驾驶的小型汽车在潍坊市奎文区福寿街发生交通事故，致原告腰部骨折。事故发生后，原告报警，肇事司机弃车逃逸。后傅某以肇事司机广某弟弟的名义提交了汽车行驶证，并先后六次与原告协商处理事故赔偿事宜，被告潍坊市公安局某交警大队不记录也不给原告出具交通事故认定书。2012年3月31日，傅某和广某答应赔偿原告修车费、治疗费、误工费等共计35000元，当时只付给原告5000元现金，二人就失去联系。自2012年5月6日到2013年4月1日，被告潍坊市公安局某交警大队先后七次就该交通事故给原告出具证明和办案说明，但一直未给原告出具交通事故认定书。故原告诉请法院依法判令被告潍坊市公安局某交警大队履行交通事故认定法定职责，出具交通事故认定书。

　　被告潍坊市公安局某交警大队辩称，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，原告提起行政诉讼不符合法律规定。公安机关作出的交通事故认定书并没有创设新的权利义务内容，这种认定不具有强制约束力，当事人完全可以通过自行协商来改变事故认定书的责任划分。而在司法程序中，事故认定书也只是作为司法机关处理交通事故案件的一种证据使用且效力待定，不管公安机关作出的交通事故责任认定是否正确，也不管公安机关是否作出交通事故责任认定，都不会必然对当事人的权利义务产生实质影响，更谈不上侵犯当事人的合法权益。因此，对公安机关交通管理部门不出具交通事故认定书的行为，不能提起行政诉讼。2012年2月28日，原告乘坐他人驾驶的汽车与广某驾驶的汽车发生交通事故，肇事车主广某弃车逃逸。广某归案后，原告与广某就民事赔偿问题达成一致，并于2012年3月31日签订了《协议书》和《道理交通事故自行协商处理损害赔偿协议书》，同时被告对肇事车主按照法律规定给予了处罚，该事故已经按照自行协商程序处理完毕，被告无需也无权再行作出交通事故认定书。同时，原告的起诉超过了起诉期限。原告于2012年3月31日于肇事车主签订赔偿协议后，就已经知道被告已按照自行协商程序对该起交通事故处理完毕，并且有权依照该协议提起诉讼，因此，即使原告有权提起行政诉讼也已经超过了三个月的起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。

　　审判

　　山东省潍坊市奎文区人民法院经审理认为，原告竹某的起诉未超过起诉期限。2012年2月28日，原告乘坐他人汽车发生交通事故；2012年3月31日，原告与事故相对方就民事赔偿问题达成一致，并签订了协议书；后应原告要求，被告自2012年5月6日至2013年4月1日，先后七次就该交通事故给原告出具相关证明和办案说明。从以上事实可以认定，被告一直未向原告出具交通事故认定书，也未告知原告的行政诉权和起诉期限；而原告一直未放弃向被告主张自己的权利，直至2013年4月1日被告出具最后一份办案说明。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告未被告知行政诉权和起诉期限且一直未放弃主张自己的权利，应从2013年4月1日最后一次主张权利之日起计算，适用2年最长保护期限的规定，至2014年11月18日原告向本院提起行政诉讼，其起诉并未超过起诉期限。

　　被告潍坊市公安局某交警大队负有制作交通事故认定书的法定职责。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条之规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”据此，被告负有及时制作辖区内所发生交通事故认定书的法定职责。

　　本案所涉行政行为具有可诉性。尽管根据全国人大常委会法制工作委员会的答复意见，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，仅作为处理交通事故案件的证据使用。但在司法实践当中，公安机关交通管理部门不予出具交通事故认定书的行为对当事人主张权利具有实质性影响，且公安机关交通管理部门具有及时制作交通事故认定书的法定职责，其不出具交通事故认定书仍是一种不履行法定职责的表现。因此，对于安机关交通管理部门不出具交通事故认定书的行为，当事人可以向法院提起行政诉讼。

　　原告竹某所涉交通事故在被告潍坊市公安局某交警大队调解下，在双方自愿的基础上，与事故相对方就民事赔偿问题达成一致，并签订了协议书和道理交通事故自行协商处理损害赔偿协议书。但当事人双方的自愿协商行为，不能抵消被告作为行政机关的法定职责。自2012年5月6日至2013年4月1日，被告先后七次就该交通事故给原告出具相关证明和办案说明，却始终没有出具交通事故认定书，是一种不履行法定职责的表现。

　　综上，原告要求被告履行交通事故认定职责，依法出具交通事故认定书的主张成立，原告的诉讼请求符合法律规定，应予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：

　　一、本判决生效后十五个工作日内，被告潍坊市公安局某交警大队向原告出具其于2012年2月28日所发生交通事故的道路交通事故认定书。

　　二、案件受理费50元，由被告负担。

　　宣判后，原、被告在法定的上诉期限内均未上诉，判决生效后，被告潍坊市公安局某交警察大队在判决规定的时限内向原告竹某出具了交通事故认定书。

　　评析

　　本案作为一起行政案件，案件的焦点是公安机关交通管理部门不出具交通事故认定书的行为是否具有可诉性，是否属于行政诉讼的受案范围。笔者结合本案对此问题作以下分析：

　　首先，公安机关交通管理部门出具交通事故认定书的行为不具有可诉性。判断一个行政行为是否属于行政诉讼的受案范围主要应当从行为的主体和行为的内容来考量。从该行为的主体来看，公安机关交通管理部门作为行政机关，主体适格。从该行为的内容来看，虽然从表面看是公安机关交通管理部门依据其职权对事故当事人这一特定对象和特定事项作出的一种定性结论，但这一行为不能直接确定当事人具体的权利义务，即不是对当事人的人身权、财产权进行直接处理，不属于直接调整当事人人身权、财产权法律关系的行政行为。同时，这种认定不具有强制约束力，当事人完全可以通过自行协商来改变事故认定书的责任划分。而在司法程序中，事故认定书也只是作为司法机关处理交通事故案件的一种证据使用且效力待定，即不管公安机关交通管理部门作出的交通事故认定书是否正确，都不会必然对当事人的权利义务产生实质性影响，更谈不上侵犯当事人的合法权益。因此，公安机关交通管理部门向事故当事人出具交通事故认定书的行为不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。

　　其次，公安机关交通管理部门不出具交通事故认定书的行为具有可诉性。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”之规定，公安机关交通管理部门负有及时制作辖区内所发生交通事故认定书的法定职责，不论事故当事人是否通过自愿协商达成一致，都不能抵消公安机关交通管理部门作为行政机关的法定职责。且在本案中，原告作为事故一方当事人多次到被告公安机关交通管理部门处要求其出具交通事故认定书，被告公安机关交通管理部门也先后七次就该交通事故给原告出具相关证明和办案说明，但始终没有出具交通事故认定书，应当认定为是一种不履行法定职责的表现。此外，新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第三条规定：“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。”第十二条对应当受理的情况进行了列举，并兜底性的规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”第十三条对不受理的情况进行了列举，仅限于四种情况。因此，从新法的立法精神来看，应当最大限度的保护当事人的诉权，为当事人维护自身权益提供必要的司法平台和最后的法律保障。综上，公安机关交通管理部门不出具交通事故认定书的行为具有可诉性，属于法院行政诉讼的受案范围。（撰稿：奎文法院行政庭 柴象坤）